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空間格局構(gòu)建是省級國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)省級國土空間規(guī)劃上下融貫的核心環(huán)節(jié)，是我國規(guī)劃治理的重要手段和依據(jù)。為提升生態(tài)文明理念下省級國土空間規(guī)劃編制水平和空間治理能力，建立有效的空間格局技術(shù)框架體系是國土空間規(guī)劃標準體系構(gòu)建的核心任務(wù)，因此需要在全面梳理現(xiàn)有研究體系和實踐總結(jié)的基礎(chǔ)上，面向國土空間規(guī)劃和治理新體系提出一套省級國土空間規(guī)劃空間格局的技術(shù)框架體系，落實發(fā)展目標、空間戰(zhàn)略，解決空間問題，引導資源要素合理配置，保障空間數(shù)量、質(zhì)量。通過空間格局這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)省級國土空間規(guī)劃的上下貫通、左右協(xié)調(diào)，以及國土空間規(guī)劃編制、實施、評估的全要素、全過程統(tǒng)籌。

從研究領(lǐng)域和研究層次的差異性來看，對空間格局的研究集中在城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間，對農(nóng)業(yè)空間的研究相對欠缺；在宏觀層面已有研究以全國和省域?qū)用娴目臻g結(jié)構(gòu)研究為主，在中觀層面以國內(nèi)外比較成熟的城市群、都市圈和大都市連綿帶研究為代表，在微觀層面則以城市功能布局研究為主。其中，宏觀和中觀層面上的城鎮(zhèn)空間格局研究善于運用“城市區(qū)域”理論，以“點線面”的關(guān)系表達為主，即將城鎮(zhèn)作為“點”，將城鎮(zhèn)間的互動過程作為“軸”和“網(wǎng)”，將均質(zhì)功能區(qū)作為“面”，形成“點線面”結(jié)構(gòu)和“點軸網(wǎng)”體系。對于生態(tài)空間的研究也有學者基于ArcGIS 軟件進行源和阻力面分析，探索生態(tài)安全格局的構(gòu)建思路，但該方法更偏重于中微觀層面，對宏觀格局的把控仍有欠缺。對于農(nóng)業(yè)空間的研究仍偏重于以空間格局為基礎(chǔ)，落腳點為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)空間本身的優(yōu)化研究還較為欠缺。在融合三類空間的國土空間格局構(gòu)建研究方面，樊杰等學者基于“經(jīng)濟—生態(tài)—社會”綜合效益和“生產(chǎn)—分配—消費”立體系統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展均衡模型，通過將“點軸”系統(tǒng)理論加入面狀形態(tài)進行完善，構(gòu)建了綜合地理區(qū)劃，提出了國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化思路。方創(chuàng)琳、馬世發(fā)等學者從不同空間尺度對“三生空間”的優(yōu)化進行了方法論層面的探討。

從各類空間性規(guī)劃的研究視角差異性來看，隨著2003 年和2008 年兩次政府機構(gòu)改革，各大部委對空間資源話語權(quán)的爭奪愈發(fā)激烈，傳統(tǒng)空間性規(guī)劃中的空間格局自成體系、事權(quán)分散、相互掣肘，各自的技術(shù)邏輯往往局限于一隅，在具體實施及管控手段上的成熟度也不同，導致規(guī)劃管理上的“重疊區(qū)”與“盲區(qū)”并存。其中，在省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃層面已形成一套以“一化、三結(jié)構(gòu)、一網(wǎng)絡(luò)”為主的理論框架和“點—軸系統(tǒng)”的空間關(guān)系，以反映城鎮(zhèn)間社會經(jīng)濟活動組織的客觀規(guī)律和不同區(qū)域間差異化的空間組織模式，被廣泛應(yīng)用在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中。但一直以來，由于缺乏有效的管理抓手，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃僅具有指導下位規(guī)劃編制的間接作用，實施成效欠佳。主體功能區(qū)規(guī)劃基于資源本底條件、承載力與適宜性，以行政單元為抓手，可以與空間治理政策緊密掛鉤，兼顧基礎(chǔ)地位和戰(zhàn)略價值，但其偏重“全域空間”，更強調(diào)的是空間功能的優(yōu)化。但全球進入信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代后，各類功能點之間的網(wǎng)絡(luò)連接關(guān)系愈加強化，將各行政區(qū)分而治之的方式在客觀上易形成壁壘，不利于跨區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)作。土地利用規(guī)劃更強調(diào)采用約束性指標的“定量”和控制線“定界”進行用途管制，優(yōu)化資源和國土空間結(jié)構(gòu)(表1)。

表 1 傳統(tǒng)空間性規(guī)劃中空間格局編制要點及存在問題

整體上看，我國對省級國土空間格局優(yōu)化的系統(tǒng)性研究還處于探索之中，目前還存在三方面難點：

近年來，國家不斷推進規(guī)劃體制改革，如《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》( 中發(fā)〔2018〕44 號) 提出“要強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向及重大生產(chǎn)力布局安排，為國家級空間規(guī)劃留出接口”。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》( 中發(fā)〔2019〕18 號) 提出“自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排”。從建立定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系要求的角度來看，空間格局作為國家發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃兩個規(guī)劃的主要編制內(nèi)容，實際上是代表不同邏輯框架和管制規(guī)則下的規(guī)劃手段，也是兩個規(guī)劃互留接口的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前還面臨銜接機制不健全、規(guī)劃邏輯不銜接和規(guī)劃期限不一致三大難點。而加強規(guī)劃銜接是促進國家統(tǒng)一規(guī)劃體系形成的重要保障，需要從3個方面加強對其接口關(guān)系的認知。

空間格局優(yōu)化作為省級國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，需要關(guān)注價值觀層面與技術(shù)層面相融合的邏輯框架。在價值觀層面，需要突出國土空間規(guī)劃的基于人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展價值、基于戰(zhàn)略引領(lǐng)的高質(zhì)量發(fā)展價值和基于空間治理的規(guī)劃效能價值；在技術(shù)層面，需要突出省級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學性、協(xié)調(diào)性和操作性。而要打通上述邏輯框架的關(guān)鍵是解決好空間格局的兩大關(guān)系：

綜上，本文提出以美麗國土和美好人居為核心，以治理邏輯、規(guī)劃邏輯和共生邏輯三大邏輯為基本邏輯，價值觀與技術(shù)性相融合的省級國土空間規(guī)劃空間格局構(gòu)建的整體框架和技術(shù)體系(圖1)。

圖1 省級國土空間規(guī)劃空間格局構(gòu)建的整體框架體系

突出空間格局作為資源配置重要依據(jù)的治理邏輯，建立“資源—空間—資源”的治理邏輯鏈條，按照定量化、空間化、精準化的技術(shù)標準，強調(diào)客觀、真實的資源本底評價，遵循自然地理格局、歷史演進規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，明確空間需求和空間矛盾，進而指導資源的科學再分配，實現(xiàn)空間格局的優(yōu)化，促進人、地、水的匹配和國土空間生態(tài)、經(jīng)濟、社會的綜合效益最大化?；谫Y源與空間的邏輯閉環(huán)，通過空間維度回答資源分配的取和舍問題，通過時間維度回答資源利用的緩和急問題，通過治理維度回答資源利用的輕和重問題(圖2)。

圖2 建立“資源—空間—資源”的治理邏輯

突出空間格局作為實現(xiàn)政府施政綱領(lǐng)的規(guī)劃邏輯，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建“戰(zhàn)略—格局—系統(tǒng)”的邏輯鏈條，形成本地稟賦和比較優(yōu)勢，落實發(fā)展定位和戰(zhàn)略、統(tǒng)籌三大空間格局，通過主體功能區(qū)、3條控制線和網(wǎng)絡(luò)化廊道等空間治理手段及指標、控制線、政策、重大項目傳導等傳導手段，形成上下貫通、左右銜接的“一張藍圖”規(guī)劃體系(圖3)。

圖3 “戰(zhàn)略—格局—系統(tǒng)”技術(shù)邏輯體系

從實現(xiàn)人與自然和諧共生的角度看，為解決長期存在的人和自然之間、自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系之間、生產(chǎn)和生活活動之間、城市和城市之間、城市和鄉(xiāng)村之間的空間矛盾，應(yīng)立足于“三生空間”的空間數(shù)量關(guān)系和空間質(zhì)量關(guān)系，構(gòu)建人與自然和諧共生的空間格局，并將其作為“三生空間”格局優(yōu)化的共生邏輯。同時，明確各類空間底線和上限臨界點，用好各類空間管制、用途管制手段，實現(xiàn)“三生空間”和諧共生的“一張藍圖”。

空間格局的構(gòu)建首先需要基于本底資源的識別與評價，其次才能充分考慮空間格局的指導意義和傳導路徑，為國土空間用途管制的精細化和強管控夯實基礎(chǔ)。在省級國土空間規(guī)劃中，應(yīng)以“雙評價”的生態(tài)重要性、農(nóng)業(yè)適宜性和城鎮(zhèn)適宜性分析為基礎(chǔ)，綜合考慮生態(tài)、人口、土地、農(nóng)業(yè)、文化資源的分布特征及歷史格局變遷情況，根據(jù)資源備選性、互補性和排他性等原則，解讀本底資源現(xiàn)狀、資源演變趨勢，建立全域覆蓋的2檔4級本底資源多級評價矩陣(圖4)。同時，加強對雙宜區(qū)、多宜區(qū)的要素再識別和整體協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，強調(diào)重點生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的重要性和優(yōu)先級，并按重要性程度層層下落，下一層級服從上一層級。

圖4 開發(fā)保護空間評價矩陣

空間戰(zhàn)略是將國家省級戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標落實在規(guī)劃策略上的重要轉(zhuǎn)譯與解構(gòu)手段，轉(zhuǎn)譯是將發(fā)展定位、目標從發(fā)展規(guī)劃語境轉(zhuǎn)譯為國土空間規(guī)劃語匯，突出的是空間性；解構(gòu)是將發(fā)展定位、目標按照提綱挈領(lǐng)的要求轉(zhuǎn)換為可落實、可分解的具體功能和空間管控手段。在轉(zhuǎn)譯和解構(gòu)過程中要明確支撐發(fā)展定位所需的具體功能及空間映射，以促進空間戰(zhàn)略對規(guī)劃整體的引領(lǐng)作用。與此同時，通過國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的“前置—互動—反饋—落實”的4個銜接程序，在國土空間規(guī)劃的制定與動態(tài)維護過程中，均需從資源約束和空間負外部性影響等角度對空間戰(zhàn)略的制定與實施提出修正，甚至進行重大調(diào)整，以確保規(guī)劃遵循生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

空間結(jié)構(gòu)具備承上啟下的作用，承上就是要將目標定位與空間戰(zhàn)略作為實踐目標，結(jié)合自然地理格局、歷史人文流變、資源環(huán)境承載能力和空間適宜性，最終落實到實體空間上，并明確格局中各類空間要素的主體功能和管控要求，起到啟下的作用。

為了在大區(qū)域尺度下清晰直觀和相對具象地描述各類空間的組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)結(jié)合不同空間發(fā)展階段和空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，在抽象結(jié)構(gòu)表達上采用“高等級重點功能空間+ 主要走廊網(wǎng)絡(luò)化鏈接+ 不同主體功能分區(qū)”的“點線面”組合方式。這是在運用區(qū)域規(guī)劃中常用的“點—軸2.0系統(tǒng)”技術(shù)手段的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化，注重解決各類空間矛盾沖突和明確沖突避讓規(guī)則，構(gòu)建“點線面”三類空間要素的矛盾沖突矩陣表，進一步梳理各類要素的融合疊加和避讓規(guī)則(表2)，協(xié)調(diào)各類空間的矛盾沖突。

表 2 開發(fā)保護格局中三類空間矛盾沖突處理規(guī)則矩陣

同時，要避免出現(xiàn)傳統(tǒng)“點—軸”結(jié)構(gòu)表達方式中忽視生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)格局有機互動的問題。在《省級國土空間規(guī)劃編制指南( 試行)》中特別提出要加強網(wǎng)絡(luò)化空間組織，網(wǎng)絡(luò)空間的構(gòu)建要體現(xiàn)水、生態(tài)、人口、歷史文化資源的空間要素流動和三類空間的有機互動。因此，空間格局要通過網(wǎng)絡(luò)化空間組織加強資源保護性、資源融合性和資源支撐性三大特性。在資源保護性方面，可通過構(gòu)建生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)和河流碧道網(wǎng)絡(luò)等加強對生物資源與水資源的保護。在資源融合性方面，可通過構(gòu)建魅力游道網(wǎng)絡(luò)、文化遺產(chǎn)線路網(wǎng)等彰顯具有代表性的歷史文化和自然景觀資源。在資源支撐性方面，重點通過交通、水利和能源等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，支撐區(qū)域人口等資源要素的流動和各類開發(fā)空間的建設(shè)，從以往強調(diào)體系完整的藍圖型規(guī)劃向側(cè)重保障和實施的支撐型規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

空間格局的構(gòu)建立足治理邏輯，回答資源對于空間的需求映射問題；立足規(guī)劃邏輯，回答空間戰(zhàn)略對于空間的需求映射問題；尊重和順應(yīng)自然與歷史格局，以問題導向、目標導向和治理導向為原則，解決資源在空間上的重大矛盾沖突，回應(yīng)戰(zhàn)略在空間上的重點問題，構(gòu)建省級全域覆蓋、堅持主體功能、適應(yīng)空間發(fā)展規(guī)律和階段、兼顧開發(fā)和保護的總體格局(圖5)。

圖5 總體格局與三大空間格局構(gòu)建技術(shù)路線

而尊重和順應(yīng)自然與歷史格局，就是要站在大歷史觀的角度充分遵循和順應(yīng)相對固化的自然地理與人口經(jīng)濟格局，遵循空間資源稟賦和比較優(yōu)勢。同時，在充分將“雙評價”結(jié)果納入分類空間格局的基礎(chǔ)上，在生態(tài)格局的構(gòu)建上應(yīng)強調(diào)自然恢復(fù)和重點生態(tài)功能保護，在農(nóng)業(yè)格局的構(gòu)建上應(yīng)充分尊重和順應(yīng)農(nóng)業(yè)耕作歷史，并將集中連片優(yōu)質(zhì)農(nóng)田集中區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和未來重點農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)區(qū)等農(nóng)業(yè)空間納入其中。

在問題導向上，空間格局構(gòu)建需要重點優(yōu)化存在資源矛盾和空間沖突的主要區(qū)域。例如，在生態(tài)格局的構(gòu)建上應(yīng)加強對重點問題區(qū)域的集中修復(fù)，完成生態(tài)修復(fù)任務(wù)；在農(nóng)業(yè)格局的構(gòu)建上應(yīng)解決農(nóng)業(yè)空間與交通廊道建設(shè)、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)建設(shè)空間的矛盾；在城鎮(zhèn)格局的構(gòu)建上應(yīng)通過加強都市圈、城市群的建設(shè)，解決中心城市帶動力不足等問題。

在目標導向上，空間格局構(gòu)建需要將保護和開發(fā)提出的空間類目標落實到空間上。根據(jù)不同省區(qū)特征，保護格局應(yīng)充分對接林地、草地和濕地等專項規(guī)劃目標，實現(xiàn)森林覆蓋率、森林蓄積量、基本草原面積等核心指標。在開發(fā)格局構(gòu)建上應(yīng)滿足重大開放通道、開放平臺和重點產(chǎn)業(yè)空間保障的需求。

在治理導向上，空間格局構(gòu)建需要通過指標分解、控制線和分區(qū)管控等手段實現(xiàn)空間治理。以生態(tài)空間為例，可通過調(diào)入候鳥遷徙通道和節(jié)點，以及補劃紅樹林、珊瑚礁、重要河口、海洋重要生態(tài)區(qū)等方式，引導生態(tài)保護紅線落地生態(tài)格局，引導將重點生態(tài)功能區(qū)納入生態(tài)格局，并進一步明確相應(yīng)的重點管控要求。

根據(jù)不同空間資源的自然屬性和資源環(huán)境承載力，堅持生態(tài)優(yōu)先和確保糧食安全兩個核心原則，以農(nóng)業(yè)空間的“糧食保障”空間數(shù)量底線和生態(tài)空間的“生產(chǎn)生活”空間數(shù)量底線為前提，倒逼城鎮(zhèn)空間形成建設(shè)用地和開發(fā)邊界“天花板”，在嚴守“天花板”上限的基礎(chǔ)上，留有彈性。從空間資源數(shù)量上限和數(shù)量底線兩個數(shù)量關(guān)系著手，實現(xiàn)“三生空間”的協(xié)調(diào)、高效、可持續(xù)利用。

堅持高質(zhì)量的空間品質(zhì)，以針對三類空間的不同高標準指標來管控空間質(zhì)量，保障空間有序發(fā)展。在城鎮(zhèn)空間中，重點強調(diào)用地集約、高效，重視提升城鎮(zhèn)空間綠色、宜居等品質(zhì)。在農(nóng)業(yè)空間中，強調(diào)推進農(nóng)用地綜合整治和高標準農(nóng)田建設(shè)帶動農(nóng)業(yè)空間質(zhì)量的提升。在生態(tài)空間中，從保護、觀賞、利用和支撐4個維度入手，強調(diào)高標準管控和提升綜合價值。在保護維度上，增加新增國土修復(fù)面積、自然保護地面積等。在觀賞維度上，強調(diào)在嚴格保護的基礎(chǔ)上，綜合自然景觀要素和歷史文化要素評價，形成歷史文化與自然景觀網(wǎng)絡(luò)。從利用維度上，重點構(gòu)建全域旅游格局，突顯歷史文化和自然景觀資源從綠水青山到金山銀山的價值轉(zhuǎn)化。從支撐維度上，通過文旅項目的點狀供地政策，形成能落地的空間支撐(圖6)。

圖6 生態(tài)空間的高標準管控和綜合價值提升

從空間格局落地實施角度看，需要確定空間資源再分配的導向和方案，包括空間資源總量、結(jié)構(gòu)、流向和供給。其核心作用包括兩大方面：一是作為國土空間規(guī)劃最核心的空間性管控內(nèi)容，直接服務(wù)于規(guī)劃意圖的實現(xiàn)；二是通過差異化的空間資源配置促進用地結(jié)構(gòu)、空間匹配，以及土地資源利用方式的優(yōu)化。其中，空間資源總量需要匹配空間需求，空間資源結(jié)構(gòu)需要匹配分類空間，空間資源流向需要解決空間矛盾，空間資源供給需要集約導向。

空間資源總量是空間格局可落地、可量化的直接表達，需要建立從空間需求到資源總量分配的測算模型?？臻g資源總量測算模型既要涵蓋三類空間的需求總量，也要選取最能體現(xiàn)公共服務(wù)和公共利益的核心資源類型和約束性指標。

以土地資源和水資源為核心建立測算模型。其中，土地資源核心指標選取省級約束性指標—建設(shè)用地總量、耕地保有量和林地保有量。建設(shè)用地總量反映城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等的空間需求，通過以人定地、以產(chǎn)定地、以水定地、以地定地等方法，解構(gòu)建設(shè)空間的國家和省級戰(zhàn)略、基礎(chǔ)民生和文旅發(fā)展等空間需求。耕地保有量反映了農(nóng)業(yè)空間需求，結(jié)合糧食自給率、經(jīng)糧比和糧食作物復(fù)種系數(shù)等指標構(gòu)建預(yù)測模型。林地保有量反映了生態(tài)空間需求，因此可綜合考慮征占用林地規(guī)模、新一輪退耕還林方案和生態(tài)修復(fù)重大工程等指標構(gòu)建預(yù)測模型。水資源核心指標選取省級約束性指標—水資源總量作為區(qū)域發(fā)展、相關(guān)規(guī)劃制定和項目建設(shè)布局的剛性約束，并結(jié)合人均用水定額、行業(yè)單位用水量等指標構(gòu)建預(yù)測模型(表3)。

表 3 各類資源總量測算模型

空間資源結(jié)構(gòu)直接反映了分類空間結(jié)構(gòu)的落實情況，并與空間格局關(guān)系緊密。為錨固生態(tài)空間內(nèi)生態(tài)廊道、生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)節(jié)點的生態(tài)功能，需要對林地、濕地等進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，并優(yōu)化生態(tài)用水等水資源結(jié)構(gòu)。為滿足農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，需要進行土地資源結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)。為推動高質(zhì)量城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，需要對建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等用地的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，優(yōu)化地表水、地下水、非常規(guī)用水的水資源結(jié)構(gòu)。

調(diào)整空間資源流向是落實空間格局調(diào)整，解決資源矛盾的直接途徑。各類資源矛盾沖突本質(zhì)上是對空間資源的爭奪，需要基于上述價值導向和沖突解決規(guī)則進行梳理，通過對資源流向的調(diào)整，解決資源和空間矛盾，進而落實空間格局調(diào)整和優(yōu)化的要求(圖7)。

圖7 調(diào)整空間資源流向解決空間資源矛盾的方案

空間資源供給是空間格局可實施的最直接手段，需要構(gòu)建“需求—供給—實施監(jiān)管—評估獎勵”的全周期資源要素配置體系。一是建立需求和供給的匹配，實現(xiàn)“人—地—水—產(chǎn)”的匹配，將土地供給與人口集聚能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、水資源和土地承載能力等進行匹配驗證，并基于“雙評價”、耕地占補和水田占補對土地資源供給方案進行空間驗證，確保資源供給能落地、能實施。二是加強土地資源實施端挖潛，實現(xiàn)多渠道供給。一方面，通過剛性管控和自上而下地分配指標來倒逼存量用地的盤活利用。另一方面，由于省級國土空間規(guī)劃實施的行政層級較高，具備政策設(shè)計和規(guī)則制定的優(yōu)勢，應(yīng)通過設(shè)立機動指標和激勵機制，增強資源供給的彈性，鼓勵地方轉(zhuǎn)變資源利用方式，自下而上地爭取指標獎勵，進一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和資源利用方式，以上措施有利于國土空間規(guī)劃的實施，實現(xiàn)規(guī)劃的良性運轉(zhuǎn)和彈性互動(圖8)。

圖8 空間資源要素全周期配置體系

面向新時期國土空間規(guī)劃可實施性導向和省級國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性要求，應(yīng)根據(jù)行政單元、功能地域充分落實開發(fā)保護格局。通過以指標、控制線、分區(qū)、名錄和政策為主的有效傳導手段，將相對抽象的空間格局和規(guī)劃意圖向?qū)ｍ椧?guī)劃等進行橫向傳導、向市( 縣) 等進行縱向傳導(表4)。

表4 縱向傳導要點

充分發(fā)揮行政地域單元在空間治理工作中的主體性，通過主體功能區(qū)實現(xiàn)空間格局的有效傳導。重點處理好三大方面內(nèi)容的傳導落地：第一，行政地域單元應(yīng)與“點”“面”“網(wǎng)絡(luò)”空間要素進行充分銜接。將空間格局確定的中心城市、都市圈、城市群等地區(qū)優(yōu)先劃入城市化發(fā)展區(qū)。空間格局確定的生態(tài)屏障、生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等地區(qū)優(yōu)先依次劃入重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品功能區(qū)。第二，行政地域單元應(yīng)與“線”“軸”空間要素盡量銜接，保障軸向上主體功能的連續(xù)一致。第三，通過主體功能區(qū)的3類分區(qū)、4類名錄實現(xiàn)各項政策和管控要求的有效傳導。

功能地域傳導與落實是通過劃定具有相同功能，具備強制性、永久性、優(yōu)先性保護和發(fā)展的管理需求的實體空間控制線，包括生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條控制線，部分文化資源富集地區(qū)還有歷史文化保護控制線等其他控制線。以上控制線應(yīng)根據(jù)所處經(jīng)濟區(qū)位優(yōu)勢和空間本底潛力進行差異化劃定。

省級國土空間規(guī)劃的空間格局構(gòu)建，應(yīng)側(cè)重全域空間、開發(fā)保護和解決空間矛盾。空間格局構(gòu)建應(yīng)主要遵從以下3個邏輯：

從研究視角上看，對空間內(nèi)生秩序和空間開放系統(tǒng)的解讀解決了空間內(nèi)部和外部性融貫連通的問題。從概念內(nèi)涵上看，空間格局的表象是空間結(jié)構(gòu)，空間格局的本質(zhì)是空間載體、空間傳導和空間價值，空間載體是附著在空間上的資源，空間傳導是各項空間治理手段，空間價值是空間數(shù)量和空間質(zhì)量，三者構(gòu)成了完整的空間格局內(nèi)涵。

省級國土空間格局構(gòu)建遵循省級規(guī)劃的協(xié)調(diào)性特征，因此本文研究的重點是空間格局的內(nèi)生秩序和開放系統(tǒng)之間的融會貫通，雖然也涉及國家發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，并就兩種規(guī)劃在空間格局構(gòu)建上的目的、相互關(guān)系和銜接關(guān)系進行了論述，但是并沒有進行深度解讀和系統(tǒng)展開。同時，本文重點關(guān)注了省級國土空間規(guī)劃的向下傳導和輸出，對自上而下的國家向省級的傳導關(guān)系沒有過多涉及，有待后續(xù)進一步深化研究和不斷完善。

*文章全文詳見《規(guī)劃師》2021年6期。

引文格式：盧慶強，尚嫣然，崔音．省級國土空間規(guī)劃空間格局構(gòu)建邏輯與技術(shù)體系[J]．規(guī)劃師，2021(6)：11-18．

本文來源：規(guī)劃師雜志